В целях усиления абсолютизма были перестроены органы центральной власти. Екатерина II считала, что Сенат присвоил себе слишком большую власть, и в 1764 г. реформировала его, разделив на 6 департаментов (4 в Петербурге и 2 в Москве). Каждый департамент при этом выступал как самостоятельное подразделение со своим кругом дел и своей канцелярией, что разрушало единство Сената, ослабляло его. Необычайно возросла роль личной канцелярии императрицы. Подготовка законодательных актов с 1768 г. сосредоточилась в Совете при высочайшем дворе; создание его еще раз ярко продемонстрировало стабильность высших советов при особе монарха как института русского абсолютизма.

Реформирование местного управления в первую очередь решало задачу усиления власти монарха. Екатерина II собственноручно начертала проект “Учреждения об управлении губерниями”, получивший в 1775 г. силу действующего закона. Закон этот централизовал местное управление, увеличив количество губерний и уездов и наделив наместников (под властью каждого наместника, как правило, объединялось 2 - 3 губернии), непосредственно подчиненных императору, широкой единоличной властью. Вместе с тем в основу “Учреждения” 1775 г. были положены идеи Просвещения XVIII в.: выборность суда и отделение его от администрации, придание ему характера сословного “суда равных”. Наряду с трехъярусной системой выборных судебно - сословных учреждений (уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии - для дворян, городовой суд и губернский магистрат - для горожан, нижняя и верхняя расправы - для государственных крестьян) в губерниях создавался совестный суд из представителей трех сословий, который выполнял функции примирительной или третейской инстанции. Именно этому суду каждый, содержавшийся в тюрьме более трех дней, не извещенный о причине ареста и не подвергнутый допросу, мог подавать жалобу, и если он не был заподозрен в тяжелом преступлении, то освобождался на поруки (попытка заимствовать английскую гарантию неприкосновенности прав личности). Влияние идей Просвещения еще более чувствуется в создании губернского Приказа общественного призрения, тоже состоявшего из выборных представителей от дворян, горожан и государственных крестьян и обязанного помогать населению в строительстве и содержании школ, больниц, богаделен, сиротских и работных домов.

Стремясь создать более реальные гарантии “просвещенной монархии”, Екатерина II начала работать над жалованными грамотами дворянству, городам и государственным крестьянам. Грамоты дворянству и городам получили силу закона в 1785 г. Жалованная грамота дворянству закрепляла за каждым потомственным дворянином свободу от обязательной службы, от государственных податей, от телесного наказания, право собственности на движимое и недвижимое имущество, право судиться только “равными” (т. е. дворянами), вести торговлю, заводить “фабрики, рукоделия и всякие заводы”. Дворянское общество каждого уезда и каждой губернии закрепляло за собой право периодически собираться, избирать сословных предводителей, иметь собственную казну. Правда, императрица не забыла поставить дворянские собрания под контроль генерал-губернаторов (наместников).

Согласно грамоте городам представители “среднего рода людей” (мещане), подобно дворянам, получили личные и корпоративные права - наследственную неотъемлемость сословного звания, неприкосновенность и свободное распоряжение собственностью, свободу промышленной деятельности. Из состава жителей городов выделялись торговцы, записанные в гильдии и получившие особые привилегии - откупаться деньгами от рекрутской повинности и быть свободными от казенных нарядов. Кроме того, купцы 1-й и 2-й гильдий, как и именитые граждане (ученые, художники, банкиры, оптовые торговцы и т. д.), освобождались от телесных наказаний. Городское общество рассматривалось как юридическое лицо; оно имело право обсуждать и удовлетворять свои нужды, избирать городского главу. Объединяющим центром городского самоуправления становилась городская “общая дума” из депутатов от всех категорий городского общества. Руководствуясь общими принципами свободы экономической жизни, законодательница разрешала жителям деревень “свободно, безопасно свои произрастания, рукоделия и товары в город возить и потребное для них из города вывозить”.

Екатерина II стремилась проводить реформы. Тем более, что Россия досталась ей в тяжелом положении: ослаблены были армия и флот, большой внешний долг, коррупция, коллапс судебной системы и т. д.

Губернская реформа (1775):

«Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» принято 7 ноября 1775 года. Вместо прежнего административного деления на губернии, провинции и уезды стали делить территории на губернии и уезды. Количество губерний увеличилось с двадцати трех до пятидесяти. Они, в свою очередь, делились на 10-12 уездов. Войсками двух или трех губерний командовал генерал-губернатор, иначе называемый наместником . Во главе каждой губернии стоял губернатор, назначаемый Сенатом и подчинявшийся напрямую императрице. Финансами занимался вице-губернатор, ему подчинялась Казенная палата. Высшим должностным лицом уезда являлся капитан-исправник. Центрами уездов являлись города, но так как их было недостаточно, то статус города получили 216 крупных сельских поселений.

Судебная реформа:

Для каждого сословия был учрежден свой суд. Дворян судил земской суд, горожан – магистраты, а крестьян – расправы. Также были учреждены совестные суды из представителей всех трех сословий, выполнявшие функцию примирительной инстанции. Все эти суды были выборными. Более высокой инстанцией были судебные палаты, члены которых назначались. А высшим судебным органом Российской империи был Сенат.

Секуляризационная реформа (1764):

Все монастырские земли, а также жившие на них крестьяне передавались в ведение специально учреждаемой Коллегии экономии. Содержание монашества государство брало на себя, но с этого момента получило право определять необходимое империи число монастырей и монахов.

Реформа Сената:

15 декабря 1763 г. был издан манифест Екатерины II «Об учреждении в Сенате, Юстиц-, Вотчинной и Ревизион-коллегиях департаментов, о разделении по оным дел». Роль Сената была сужена, а полномочия его главы, генерал-прокурора, наоборот, расширены. Сенат стал высшей судебной инстанцией. Он был разделен на шесть департаментов: первый (возглавляемый самим генерал-прокурором) ведал государственными и политическими делами в Санкт-Петербурге, второй – судебными в Санкт-Петербурге, третий – транспортом, медициной, науками, образованием, искусством, четвертый - военно-сухопутными и военно-морскими делами, пятый - государственными и политическими в Москве и шестой – московский судебный департамент. Главами всех департаментов, кроме первого, были обер-прокуроры подчиненные генерал-прокурору.

Городская реформа (1785):

Реформа городов России регулировалась «Грамотой на права и выгоды городов Российской империи», которая была выпущена Екатериной II в 1785 году. Были введены новые выборные учреждения. Количество избирателей при этом увеличилось. Жители городов были поделены на шесть разрядам по различным имущественным, сословным признакам, а также по заслугам перед обществом и государством, а именно: настоящие городские обыватели – те, кто владел недвижимостью в черте города; купцы трех гильдий; цеховые ремесленники; иностранные, а также иногородние гости; именитые граждане – архитекторы, живописцы, композиторы, учёные, а также богатые купцы и банкиры; посадские люди – те, кто занимался в городе рукоделием и промыслами. Каждый разряд имел свои права, обязанности и привилегии.

Полицейская реформа (1782):

Был введен «Устав благочиния или полицейский». Согласно нему органом городского полицейского управления стала управа благочиния. В ее состав входили приставы, городничий и полицмейстер, а также горожане, определяемые путем выборов. Суд за общественные нарушения: пьянство, оскорбления, азартные игры и т. п., а также за самовольную застройку и взятки осуществляли сами полицейские органы, а по прочим делам проводилось предварительное следствие, после чего дело передавалось в суд. Наказаниями, применяемыми полицией были арест, порицание, заключение в работный дом, штраф, а кроме того – запрещение некоторых видов деятельности.

Реформа образования:

Создание в городах народных училищ положили начало государственной системе общеобразовательных школ в России. Они были двух типов: главные училища в губернских городах и малые - в уездных. Содержались эти учебные заведения за счет казны, и учиться в них могли люди всех сословий. Школьная реформа была проведена в 1782 году, а ранее в 1764 году было открыто училище при Академии художеств, а также Общество двухсот благородных девиц, затем (в 1772 году) – коммерческое училище.

Денежная реформа (1768):

Были образованы Государственный банк и ссудная касса. А также, впервые в России, введены в обращение бумажные деньги (ассигнации).

В первые годы правления Екатерина II, занятая вопросами укрепления своих позиций на российском престоле, доставшемся ей в результате очередного дворцового переворота и устранения законного монарха (ее мужа, Петра III), не проводила широких реформ. Вместе с тем, изучая состояние дел в управлении государством, она обнаружила в нем много такого, что не соответствовало ее представлениям о должном государственном устройстве. В связи с этим сразу после прихода к власти Екатерина II попыталась внести ряд существенных изменений в доставшуюся ей в наследство систему власти и управления (рис. 9.2).

Рис. 9.2.

В основе намеченных преобразований наряду с объявленным Екатериной II желанием привести все правительственные места в должный порядок, дать им точные "пределы и законы", лежало стремление императрицы восстановить значение самодержавной власти и обеспечить самостоятельность верховной власти в проведении государственной политики. В перспективе принятые меры должны были усилить централизацию государственного управления и повысить эффективность работы государственного аппарата.

Указом 15 декабря 1763 г. была проведена реформа Сената. Эта реформа по замыслу Екатерины II и ее советников должна была улучшить работу высшего органа государственного управления, каким являлся Сенат со дня его основания, придать ему более определенные функции и организацию. Необходимость этой реформы объяснялась тем, что ко времени вступления на престол Екатерины II Сенат, много раз перестраивавшийся и менявший свои функции после смерти его основателя, превратился в учреждение, не отвечавшее своим высоким задачам. Неопределенность функций, равно как" и множество разнообразных дел, сосредоточенных в одном ведомстве, делали работу Сената малоэффективной. Одной из причин реорганизации Сената, по мнению Екатерины II, было то, что Сенат, присвоив себе много функций, подавлял самостоятельность подчиненных ему учреждений. На самом деле у Екатерины II была более веская причина, побуждавшая ее к реорганизации Сената. Как абсолютный монарх Екатерина II не могла мириться с самостоятельностью Сената, его претензиями на верховную власть в России, стремилась свести это учреждение к обычному бюрократическому ведомству, выполнявшему назначенные ему административные функции.

В ходе осуществленной реорганизации Сенат был разделен на шесть департаментов, каждый из которых наделялся конкретными функциями в той или иной сфере государственного управления. Наиболее широкими функциями был наделен первый департамент, в ведении которого находились особо важные вопросы государственного управления и политики. К ним относились: обнародование законов, управление государственным имуществом и финансами, осуществление финансового контроля, управление промышленностью и торговлей, надзор за деятельностью сенатской Тайной экспедиции и Канцелярии конфискаций. Особенностью новой структуры Сената было то, что все вновь образованные департаменты становились самостоятельными подразделениями, решали дела собственной властью от имени Сената. Тем самым достигалась основная цель Екатерины II - ослабление и умаление роли Сената как высшего государственного учреждения. Сохранив функции контроля над администрацией и высшего судебного органа, Сенат лишался права законодательной инициативы.

Стремясь ограничить самостоятельность Сената, Екатерина II существенно расширила функции генерал-прокурора Сената. Он осуществлял контроль и надзор за всеми действиями сенаторов и являлся личным доверенным Екатерины II, наделенным нравом ежедневных докладов императрице о всех решениях, принимаемых Сенатом. Генерал-прокурор не только лично руководил деятельностью первою департамента, являлся блюстителем законов и отвечал за состояние прокурорской системы, но и один только мог вносить предложения о рассмотрении дел па заседание Сената (раньше этим правом обладали все сенаторы). Пользуясь особым доверием императрицы, он по существу монопольно ведал всеми важнейшими отраслями государственного управления, являлся высшим чиновником государства, главой государственного аппарата. Не отступая от своего правила - по возможности управлять делами государства через способных и преданных делу людей. Екатерина II, неплохо разбиравшаяся в людях и умевшая подбирать нужные кадры, назначила в 1764 г. на пост генерал-прокурора умного и всесторонне образованного человека - князя А. А. Вяземского, прослужившего на этом посту без малого тридцать лет. Через него императрица сносилась с Сенатом, развязав себе руки для осуществления своих планов по преобразованию государственного аппарата.

Одновременно с реформой Сената, сводившей этот высший орган в государстве на положение центрального административно-судебного учреждения, была усилена роль личной канцелярии при монархе, через которую устанавливалась связь императрицы с высшими и центральными государственными учреждениями. Личная канцелярия существовала и при Петре I, также предпочитавшем действовать своей инициативой и полагавшемся в делах управления на личный авторитет. Созданный им Кабинет, служивший царю военно-походной канцелярией для оперативного управления государственными делами, был затем восстановлен в новом качестве его дочерью императрицей Елизаветой Петровной. Желая управлять государством лично по примеру своего великого родителя, она учредила, кроме прочего, Кабинет Ее императорского величества во главе с И. А. Черкасовым, служившим в свое время в Кабинете Петра I. При Екатерине II это учреждение было преобразовано в Канцелярию статс-секретарей, назначаемых из проверенных и преданных престолу людей и оказывавших огромное, часто решающее влияние на формирование государственной политики.

Той же цели - усилению централизации государственного управления была подчинена политика Екатерины II в отношении Церкви. Продолжая линию Петра I в области церковного управления, Екатерина II завершила секуляризацию церковного землевладения, задуманную, но не осуществленную Петром I. В ходе секуляризационной реформы 1764 г. все монастырские земли были переданы в управление специально созданной Коллегии экономии. Жившие на бывших монастырских землях крестьяне переходили в разряд государственных ("экономических") крестьян. Монахи также переводились на содержание из государственной казны. Отныне только центральная власть могла определять необходимое число монастырей и монахов, а духовенство окончательно превращалось в одну из групп государственного чиновничества.

При Екатерине II в соответствии с отмеченными ранее представлениями императрицы о роли полиции в государстве усиливается полицейская регламентация различных сторон жизни общества, происходит полицеизация деятельности государственных учреждений. В общем русле этой политики следует рассматривать создание и деятельность сенатской Тайной экспедиции (октябрь 1762 г.), учрежденной вместо ликвидированной Петром III Тайной канцелярии и находившейся под личной опекой Екатерины II. Эта особая структура Сената, получившая статус самостоятельного государственного учреждения, ведала политическим розыском, рассматривала материалы следственных комиссий, созданных в период пугачевского восстания, через нее прошли все политические процессы времен екатерининского правления. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции осуществлял генерал-прокурор Сената. Екатерина II лично занималась возбуждением сыскных дел, участвовала в расследовании наиболее важных дел.

Особое место в реформаторских планах Екатерины II первых лет ее царствования принадлежало созданию и деятельности Уложенной комиссии по составлению нового "Уложения". Комиссия работала не полных полтора года (1767-1768) и была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной. По своему значению это была уникальная для того времени попытка организованного правительством волеизъявления народа по основным вопросам жизни империи.

Сам замысел обратиться к мнению общества был хотя и не нов, однако имел с учетом основной цели, но которой созываюсь это представительное учреждение, большое значение и практические результаты. Попытки принять новый свод законов предпринимались и раньше, начиная с правления Петра 1. С целью разработки нового Уложения правительством создавались специальные комиссии, одна из которых работала в 1754-1758 гг. Екатерина II избрала другой путь. Желая установить в государстве правильный порядок и хорошее законодательство, основанные на новых принципах и согласованные с народными нуждами, она справедливо полагала, что сделать это будет невозможно, если опираться только на бюрократию, выросшую на старых законах и слабо представлявшей нужды различных слоев русского общества. Правильнее было выяснить эти нужды и потребности у самого общества, представители которого были привлечены в комиссию по составлению нового свода законов. В работе Комиссии многие историки справедливо усматривают первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавшего отечественный политический опыт, связанный с деятельностью прежних Земских соборов, и опыт европейских парламентов.

Заседания комиссии открылись 30 июля 1767 г. Она состояла из 564 депутатов, избранных от всех основных сословий (за исключением помещичьих крестьян), приехавших в Москву с подробными наказами от своих избирателей. С обсуждения этих наказов и началась работа Уложенной комиссии. Из общего числа депутатов большую часть составляли выборные от городов (39% состава Комиссии при общей доле городских жителей в стране, составлявшей не более 5% населения). Для составления отдельных законопроектов создавались специальные "частные комиссии", которые избирались из состава общей Комиссии. Депутаты Комиссии по примеру западных парламентов обладали депутатской неприкосновенностью, им выплачивалось жалованье на все время работы в Комиссии.

На первом же заседании Комиссии депутатам был вручен от имени императрицы составленный ею "Наказ" для дальнейшего его обсуждения. "Наказ" состоял из 20 глав, разделенных на 655 статей, 294 из которых, по подсчетам В. О. Ключевского, были заимствованы, большей частью из Монтескье (в чем, как известно, признавалась сама Екатерина II). Две последних главы (21 о благочинии, т.е. о полиции, и 22 - о государственной экономии, т.е. о государственных доходах и расходах) не предавались гласности и не обсуждались Комиссией. "Наказ" широко охватывал область законодательства, касался практически всех основных частей государственного устройства, прав и обязанностей граждан и отдельных сословий. В "Наказе" широко декларировалось равенство граждан перед общим для всех законом, впервые ставился вопрос об ответственности власти (правительства) перед гражданами, проводилась мысль о том, что удерживать людей от преступлений должен природный стыд, а не страх наказания и что жестокости управления ожесточают людей, приучают их к насилию. В духе идей европейского Просвещения и с учетом многонационального и многоконфессионального характера империи утверждалась установка па веротерпимость, равное уважение всех религиозных конфессий.

По ряду причин работа Комиссии по составлению нового "Уложения" не принесла ожидаемых результатов. Создать новый свод законов оказалось делом нелегким. Мало способствовал этому прежде всего состав Комиссии, большинство депутатов которой не обладали высокой политической культурой, необходимыми юридическими знаниями и не были подготовлены к законотворческой работе. Сказались также серьезные противоречия, возникшие между депутатами, представлявшими в Комиссии интересы различных сословий. Несмотря на это, работа Комиссии, сопровождавшаяся широким обсуждением многих вопросов политической и экономической жизни государства, не была бесполезной. Она дала Екатерине II богатый и разнообразный материал для дальнейшей работы по совершенствованию законодательства, ее итоги были использованы императрицей для подготовки и проведения ряда крупных административных реформ.

Важной частью внутренней политики Екатерины II явилась реформа органов государственного управления. В 1762 г. Екатерина отвергла предложение Н. И. Панина о создании Императорского совета, который должен был стать законодательным органом при императрице. В 1763 г. был реформирован Сенат: он был разделен на 6 департаментов со строго определенными функциями и под руководством генерал-прокурора, назначаемого монархом. Сенат стал органом контроля над деятельностью государственного аппарата и высшей судебной инстанцией, но лишился своей главной функции - законодательной инициативы, право законодательной инициативы фактически перешло к императрице.

В 1775 г. была проведена областная реформа, которая увеличила количество губерний с 23 до 50. Размеры новых губерний определялись количеством населения; в каждой из них должно было проживать от 300 до 400 тыс. душ, губернии делились на уезды по 20-30 тыс. жителей в каждом. 2-3 губернии вверялись генерал-губернатору или наместнику, который был облечен большой властью и надзирал за всеми отраслями управления. Помощниками губернатора были вице-губернатор, два губернских советника и губернский прокурор, составлявшие губернское правление. Вице-губернатор возглавлял казенную палату (доходы и расходы казны, казенное имущество, откупа, монополии и т.д.), губернский прокурор ведал всеми судебными учреждениями. В городах вводилась должность городничего, назначаемого правительством. Платонов С. Ф. Полный курс лекций по русской истории. Изд. 10-е, 1993 г. Эл. издание.// http://www.gaudeamus.omskcity.com/

Одновременно с учреждением губерний была создана система сословного суда: для каждого сословия (дворян, горожан, государственных крестьян) вводились свои особые судебные учреждения. В уездах были введены уездные суды для дворян, городовые магистраты для купцов и мещан, нижние расправы для инородцев и государственных крестьян. В некоторых из новых судов вводился принцип выборных заседателей. Власть в уезде принадлежала избираемому дворянским собранием капитан-исправнику. Из уездных учреждений дела могли переходить в высшие инстанции, то есть в губернские учреждения: верхний земский суд, губернский магистрат и верхнюю расправу. В губернских городах были учреждены: уголовная палата - для уголовного судопроизводства, гражданская - для гражданского, казенная - для государственных доходов, губернское правление - с исполнительной и полицейской властью. Кроме того, учреждались совестные суды, дворянская опека, сиротские суды и приказы общественного призрения (ведавшие школами, приютами, больницами).

Губернская реформа значительно укрепила административный аппарат, а, следовательно, и надзор за населением. В рамках проводившейся политики централизации была ликвидирована Запорожская Сечь, упразднена или ограничена автономия других районов. Созданная губернской реформой 1775 г. система местного управления в основных чертах сохранилась до 1864 г., а введенное ею административно-территориальное деление - до 1917 г. История России. Теории изучения. Книга первая. С древнейших времен до конца XIX века. Учебное пособие. /Под. ред. Б.В. Личмана. Екатеринбург: СВ-96, 2001. Эл. Версия. //http://www.gaudeamus. omskcity.com/

К 1765 году Екатерина II приходит к мысли о необходимости созыва Уложенной комиссии для приведения «в лучший порядок» существующего законодательства и для того, чтобы достоверно узнать «нужды и чувствительные недостатки нашего народа». Попытки созвать действующий законотворческий орган - Уложенную комиссию - не раз предпринимались и ранее, но все они в силу разных причин заканчивались неудачей. Учитывая это, наделенная недюжинным умом Екатерина прибегла к небывалому в истории России деянию: она собственноручно составила особый «Наказ», представляющий собой детально расписанную программу действий Комиссии. Из 526 статей «Наказа», разбитых на 20 глав, 294 восходят к труду знаменитого французского просветителя Монтескье «О духе законов», а 108 - к сочинению итальянского ученого-юриста Чезаре Беккариа «О преступлениях и наказаниях». Екатерина широко использовала и труды других европейских мыслителей. Однако то было не простое переложение на русский лад сочинений именитых авторов, а их творческое переосмысление, попытка приложить заложенные в них идеи к российской действительности. Рахматуллин М. Императрица Екатерина Вторая. Наука и жизнь № 3, 2003

Манифест о создании проекта нового Уложения и о созыве для этой цели специальной Комиссии появился 14 декабря 1766 года. Основной мотив: страна не может дальше жить по средневековому кодексу законов - Соборному Уложению 1649 года. В Комиссию был избран 571 депутат от дворян, горожан, однодворцев, казачества, государственных крестьян, нерусских народов Поволжья, Приуралья и Сибири. По одному депутату выделили центральные учреждения - Сенат, Синод, канцелярии. Лишь крепостные крестьяне, составлявшие большинство жителей страны, были лишены права выбирать своих депутатов. Нет депутатов и от духовенства, ибо затеянное дело носило сугубо мирской характер. Социальный состав Комиссии выглядел так: дворянство было представлено 205 депутатами, купечество - 167. Вместе они составили 65 % всех избранников, хотя за ними стояло менее 4 % населения страны! Представители других сословий «погоды» в Комиссии явно не делали: от казачества их 44, от однодворцев - 42, от государственных крестьян - 29, от промышленников - 7, от канцелярских чиновников и прочих - 19, от «инородцев» - 54 (почти никто из последних русским языком не владел, и их участие в работе Комиссии ограничилось лишь эффектным - благодаря экзотическим одеждам - присутствием на заседаниях). Рахматуллин М. Императрица Екатерина Вторая. Наука и жизнь № 4, 2003

Работа комиссии красноречиво свидетельствовала о накале социальных противоречий в стране. Дворянство выступило с целым рядом требований узко сословного характера. Но требования дворян шли вразрез с интересами набиравших сил купцов. Однако наибольшие противоречия вызвал крестьянский вопрос. Выступления государственных крестьян показали тяжелое положение этого отряда крестьянства, изнемогавшего под бременем налогов. Воспользовавшись в качестве предлога началом русско-турецкой войны, Екатерина распустила Комиссию на неопределенный срок. История России от древнейших времен до начала XX в. /Под. ред. И. Я. Фроянова: Учебник истории для ВУЗов. М. 1999. С.285. Но отдельные комитеты продолжали работу еще несколько лет.

Комиссия преподнесла Екатерине II предметный урок о невозможности реализации теоретических построений европейских философов на русской почве. Роспуск Уложенной Комиссии стал для Екатерины прощанием с иллюзиями в области внутренней политики. Тем не менее, хотя Комиссия не составила Уложения, но зато она ознакомила Императрицу с нуждами страны. Пользуясь трудами Комиссии, Екатерина II издала много важных законов.

В 1782 году Екатерина издает «Устав благочиния» - по содержанию закон о полиции, которой поручалось воспитание подданных и контроль за тем, чтобы каждый член общества неукоснительно исполнял свои обязанности. Это был еще один, необходимый штрих к конструкции регулярного, «полицейского» государства, против которого у людей XVIII века еще не было предубеждения. Не случайно, именно в «Уставе благочиния» мы находим своеобразный моральный кодекс гражданина Российской империи, те «семь заповедей», которые он обязан был соблюдать: «I. Не чини ближнему, чего сам терпеть не можешь. II. Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро, колико можешь. III. Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром звании, да удовлетворит по возможности. IV. В добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю неимеющему, напой жаждущего. V. Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему. VI. Блажен кто и скот милует, буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее. VII. С пути сошедшему указывай путь». Особенно важно, что эти внушения исходили от того, кто для русского человека был олицетворением власти Бога на земле. Всемирная история в лицах - XVIII век. Указ. Соч.

Программными документами Екатерины II стали Жалованные грамоты дворянству и городам. Екатерина определила значение, права и обязанности разных сословий. В 1785 г. была дарована Жалованная грамота дворянству, которая определяла права и привилегии дворянского сословия, считавшегося после бунта Пугачева главной опорой престола. Дворянство окончательно оформилось как привилегированное сословие. Грамота подтверждала старые привилегии: монопольное право на владение крестьянами, землями и недрами; закрепляла права дворянства на собственные корпорации, свободу от подушной подати, рекрутской повинности, телесных наказаний, конфискации имений за уголовные преступления; дворянство получило право ходатайствовать о своих нуждах перед правительством; право на торговлю и предпринимательство, передачу дворянского звания по наследству и невозможность его лишиться иначе как по суду и т. д. Грамота подтверждала свободу дворян от государственной службы. Вместе с тем дворянство получило особое сословное корпоративное устройство: уездные и губернские дворянские собрания. Раз в три года эти собрания избирали уездных и губернских предводителей дворянства, имевших право прямого обращения к царю. Эта мера превратила дворянство губерний и уездов в сплоченную силу. Помещики каждой губернии составляли особое дворянское общество. Дворяне замещали многие чиновничьи должности в местном административном аппарате; они издавна главенствовали в центральном аппарате и армии. Таким образом, дворянство превращалось в политически господствующее сословие в государстве.

В том же 1785 г. была обнародована Жалованная грамота городам, завершившая устройство так называемого городского общества. Это общество составлялось из обывателей, принадлежащих к податным сословиям, то есть к купцам, мещанам и ремесленникам. Купцы делились на три гильдии по величине объявленных ими капиталов; объявившие менее 500 руб. капитала были названы «мещанами». Ремесленники по разным занятиям разделялись на «цехи» по образцу западно-европейских. Появились органы городского самоуправления. Все податные обыватели собирались вместе и составляли «общую городскую думу»; они избирали из своей среды городского голову и 6 членов в так называемую шестигласную думу. Дума должна была заниматься текущими делами города, его доходами, расходами, общественными постройками, а главное, она заботилась об исполнении казенных повинностей, за исправность которых отвечали все горожане.

За городскими обывателями закреплялось право заниматься торговой и предпринимательской деятельностью. Ряд привилегий получала верхушка горожан - «именитые граждане» и гильдейское купечество. Но привилегии горожан на фоне дворянской вседозволенности казались неощутимыми, органы городского самоуправления жестко контролировались царской администрацией. В целом попытка заложить основы буржуазной сословности не удалась. История России. Теории изучения. Указ. Соч.

Введение

История Российского государства берет свое начало с IX в. -- времени, когда сложилась Киевская Русь. Российскому государству уже одиннадцать веков (1100 лет).

Территория Восточной Европы, на которой располагалась Киевская Русь, не была включена в зону античной цивилизации. Поэтому безсинтезный путь развития народностей этой части Европы повлиял на особенности их государственного строительства. Сказалось и геополитическое положение, постоянно требовавшее решения оборонных задач. По этой причине в общественной жизни восточных славян государственный фактор играл более существенную роль, чем в Западной Европе. Государство являлось здесь организующей силой, как в хозяйственных, политических, так и оборонных вопросах.

Большую часть своего исторического пути по форме государственного устройства Россия являлась монархией, которая сохранялась у нее с IX в. до начала XX в. Однако монархия не оставалась неизменной, претерпевая трансформации, обусловленные внешними и внутренними факторами.

С учетом изменений форм государственного управления и государственного строительства в истории России выделяют качественно различные этапы. Европейское Средневековье охватывает V-XVII вв. У восточных славян средневековое государство существовало в IX-XVII вв.

В этих хронологических рамках выделяют периоды: IX-XII вв., XII-XV вв., XV-XVII вв.

Система государственного управления и реформы управления Екатерины II

2.1 Российская государственность во второй половине XVIII в.

Во второй половине XVIII в. во многих европейских государствах, в том числе и в России, происходит определенная модернизация политической и экономической системы, связанная с проведением политики просвещенного абсолютизма. Основная цель - приспособление феодальной, по сути, абсолютной монархии к новым (капиталистическим) отношениям, начинающим объективно преобладать в обществе.

Идеологической основой этой политики стало Просвещение, тесно связанное с формированием в XVIII в. нового человеческого типа - самостоятельной, рассудительной, деятельной личности, критически относящейся к авторитетам, во всем привыкшей полагаться на свои силы. Особое внимание просветителей привлекала перестройка общества на новых началах. Во главе государства, считали они, должен стоять просвещенный монарх, основная задача которого -- создание царства разума, т.е. общества, основанного на буржуазных ценностях: гражданское равенство, свобода личности и ее хозяйственной деятельности, неприкосновенность частной собственности и пр. Именно таким монархом стремилась стать в глазах Европы Екатерина II (1762--1796), с правлением которой традиционно связывают политику просвещенного абсолютизма в России.

2.2 Реформирование государственного управления при Екатерине II

После смерти Елизаветы Петровны в декабре 1761 г. императором становится Петр III (1728--1762), сын дочери Петра I -- Анны Петровны и немецкого герцога, человек умственно неразвитый, малообразованный, жестокий, чуждый всему русскому, чрезмерно увлекающийся военным делом. Во время его недолгого правления важнейшим стал указ «О вольности дворянской» от 18 февраля 1762 г., отменивший обязательную службу для дворян. Кроме того, была упразднена ведавшая политическими преступлениями Тайная канцелярия, внушавшая страх населению. Однако эти меры не смогли принести Петру III популярности среди подданных. Всеобщее недовольство вызывали мир с Пруссией, означавший отказ от всех русских завоеваний в Семилетней войне; подготовка к войне с Данией в интересах Голштинии, огромное прусское и голштинское влияние при русском дворе; неуважение к православным обычаям; введение в армии немецких порядков, пренебрежительное отношение к русской гвардии.

В такой ситуации значительная часть русского дворянства связывала свои надежды с женой Петра III, будущей императрицей Екатериной II (1762--1796), которая, хотя и была немкой по происхождению, но прекрасно понимала, что русская императрица должна думать прежде всего об интересах России. В отличие от мужа, который продолжал считать себя герцогом Голштинским, Екатерина после смерти родителей отреклась от всех прав на Ангальт-Цербст. Будущая российская императрица родилась в 1729 г., она была дочерью принца Ангальт-Цербстского -- генерала прусской армии. Принцесса получила хорошее домашнее образование, в детские и отроческие годы довольно много путешествовала вместе с семьей, что помогло ей расширить кругозор. В 1745 г. Софья Августа Фредерика, приняв православие и имя Екатерина Алексеевна, вышла замуж за наследника российского престола -- Петра Федоровича (до крещения Карл Петр Ульрих), сына старшей сестры императрицы Елизаветы -- Анны Петровны, вышедшей замуж за голштинского герцога Карла Фридриха. Оказавшись в 16 лет в России, Екатерина, реально оценив ситуацию, решила как можно быстрее стать своей, русской --в совершенстве овладеть языком, усвоить русские обычаи, --и она не жалела сил для осуществления своей цели. Она много читала, занималась самообразованием. Особый интерес Екатерина проявляла к описаниям путешествий, произведениям классиков, истории, философии, трудам французских энциклопедистов. От природы Екатерина обладала трезвым умом, наблюдательностью, умением подавлять свои эмоции, внимательно слушать собеседника, быть приятной в общении. Эти качества очень пригодились ей в первые годы пребывания в России, поскольку отношения с мужем и, главное, с императрицей Елизаветой Петровной складывались достаточно сложно. Огромное честолюбие, сила воли, работоспособность помогли Екатерине в конце концов добиться власти. Вокруг будущей Екатерины II сплотилась группа заговорщиков --в основном гвардейских офицеров. Особенно активными были фаворит Екатерины -- Григорий Орлов (1734--783) и его брат Алексей (1737--808). В ночь на 28 июня 1762 г. Екатерина вместе с Алексеем Орловым приехала из Петергофа в Петербург, где в тот же день Сенат провозгласил ее императрицей и объявил Петра III низложенным. 29 июня он был взят под стражу, а в июле убит при неясных обстоятельствах. В сентябре 1762 г. Екатерина II была коронована в Москве.

2.3 Просвещенный абсолютизм Екатерины II

Первые годы правления императрица посвятила укреплению своей власти, подбору доверенных лиц, изучению положения дел в государстве, а также более основательному знакомству с Россией (в 1763--767 гг. она совершила три поездки по европейской части страны). В это время в России начинает проводиться политика просвещенного абсолютизма. Считая себя ученицей французских философов XVIII в., Екатерина II стремилась с помощью некоторых преобразований устранить элементы варварства из жизни страны, сделать русское общество более просвещенным, близким к западноевропейскому, но при этом сохранить в неприкосновенности самодержавие и его социальную базу - дворянство.

Необходимость перемен во многом определялась сложившейся к началу правления Екатерины II социально-экономической ситуацией. На протяжении XVIII в. в России развивались элементы капиталистических отношений, идеи предпринимательства постепенно проникали в различные слои общества -- дворянство, купечество, крестьянство. Особую сложность внутреннему положению страны в начале 60-х годов XVIII в. придавало крестьянское движение, в котором наиболее активно участвовали заводские и монастырские крестьяне. Все это, наряду с идеями Просвещения, обусловило внутреннюю политику России, особенно в первые два десятилетия правления Екатерины II.

В 60--0-х годах было запрещено покупать крестьян для промышленных предприятий, объявлена свобода организации промышленного дела, отменены всевозможные монополии, а также внутренние таможенные сборы, что способствовало включению во внутреннюю торговлю новых земель, присоединенных к Российскому государству в годы царствования Екатерины II: некоторых областей Украины, Белоруссии, Прибалтики, причерноморских, приазовских, кубанских степей, Крыма. Значительное внимание при Екатерине II уделялось развитию системы образования: создавались воспитательные дома, институты для девиц, кадетские корпуса. В 80-е гг. при организации губернских и уездных народных училищ был провозглашен принцип бессословного обучения.

2.4 Усиление крепостничества

Однако наряду с подобными прогрессивными мероприятиями, объективно способствовавшими развитию буржуазных отношений, в России происходит усиление крепостничества. Уже в манифесте 6 июля 1762 г., объяснявшем причины переворота, определена одна из основных целей внутренней политики Екатерины II всемерно поддерживать помещиков и держать в повиновении крестьян. В 60-е гг., когда императрица на словах еще поддерживала идею освобождения крестьян, крепостным было запрещено жаловаться на барина, помещикам разрешено отправлять своих крестьян на каторгу. В целях уничтожения взрывоопасных очагов на юге было ликвидировано самоуправление и осуществлена перестройка казацких округов -- здесь в конце XVIII в. было распространено крепостное право. В дальнейшем, в годы правления Екатерины II, происходит усиление эксплуатации крестьян: крепостные составляли около 50% общей их численности, более половины из них были на барщине, которая в целом по стране к 80-м гг. увеличилась до пяти дней в неделю вместо трех дней в 60-е гг.; особенно широко во второй половине XVIII в. Распространилась торговля крепостными.

2.5 Аппарат центрального управления

Одной из характерных, существенных черт политики просвещенного абсолютизма Екатерины II было упорядочение системы государственного управления. Мысль о необходимости этого была высказана уже в манифесте 6 июля 1762 г., осуществление ее было начато с преобразования Сената. Сразу же по восшествии Екатерины II на престол участник переворота Н.И. Панин (1718--1783), известный дипломат, советник Коллегии иностранных дел, представил императрице проект изменений в центральном управлении. Он предлагал создать постоянный императорский совет, состоящий из четырех секретарей (иностранных и внутренних дел, военного и морского департаментов) и двух советников. Все важнейшие вопросы должны были рассматриваться Советом в присутствии императрицы, которая принимала окончательные решения. Кроме того, предлагалось разделить Сенат на шесть департаментов. Проект Н.И. Панина, как ограничивающий самодержавную власть императрицы, был ею отклонен, однако, для ускорения и упорядочения делопроизводства мысль о разделе Сената была проведена в жизнь в 1763 г. Было создано шесть департаментов, четыре из которых находились в Петербурге: первый занимался важнейшими внутренними и политическими делами, второй -- судебными, третий ведал делами западных окраин государства, путями сообщения, высшим образованием, полицией; четвертый -- военными и морскими делами. Два московских департамента соответствовали первому и второму петербургским. Таким образом, в царствование Екатерины II роль центральных органов постепенно была сведена к общему руководству и наблюдению, основные вопросы управления стали решаться на местах. Однако еще до реформирования системы местного управления императрица сделала попытку дать России новое законодательство, отвечающее духу времени.

2.6 Губернское управление

Одна или несколько губерний получали статус генерал-губернаторства и подчинялись назначенному Сенатом наместнику генерал-губернатору, деятельность которого контролировалась непосредственно императрицей. Генерал-губернатор обладал широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом на вверенной ему территории. Управление отдельной губернией было возложено на назначаемого Сенатом губернатора, который возглавлял губернское правление - главный административный орган. Кроме губернатора в него входили два губернских советника и губернский прокурор. Правление занималось различными административными вопросами, контролировало управление губернией, а также совместно с вице-губернатором ведало всеми полицейскими учреждениями губернии и уезда. Вице-губернатор (или поручик правителя, т.е. губернатора) назначался Сенатом, в случае необходимости мог заменять губернатора, а также был председателем казенной палаты - высшего финансового органа губернии, распоряжавшегося государственным имуществом. Она ведала сбором налогов, казенными подрядами и постройками, губернским и уездным казначействами, экономическими крестьянами бывших церковных имений. Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений в каждом губернском городе был создан новый орган - приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от губернского правления и казенной палаты приказ общественного призрения имел выборный состав.

2.7 Уездное управление

Уездным исполнительным органом был нижний земский суд, возглавляемый капитаном-исправником (как правило, из отставных офицеров). Он считался начальником уезда, ведал уездной администрацией и полицией, наблюдал за торговлей, проводил предварительное следствие по судебным делам. Его выбирали дворяне сроком на три года на уездном собрании, в помощь ему также из дворян выбирались два заседателя. Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий, назначавшийся Сенатом.

2.8 Судебная система

С 1775 г. в губерниях было введено сословное судопроизводство. Губернской судебной инстанцией для дворян был верховный земский суд, для городского населения - губернский магистрат, для лично свободных крестьян - верхняя расправа. Эти судебные органы состояли из заседателей выборных от соответствующего сословия, возглавляли их специально назначенные чиновники. При каждом верхнем земском суде была учреждена дворянская опека, занимавшаяся делами вдов и малолетних сирот дворян. Кроме того, в губернских городах были учреждены особые совестные суды для разбора уголовных дел, связанных с невменяемостью преступника, и гражданских дел, решавшихся путем мировой сделки. В качестве высших судебных инстанций по всем делам, решенным в губернских сословных судах, были учреждены палата гражданского суда и палата уголовного суда. В случае каких-либо жалоб им принадлежало право принятия окончательного решения. В каждом уезде для дворян существовал уездный суд, подчинявшийся верховному земскому суду, для городского населения - городской магистрат, находящийся в ведении губернского магистрата. В уездах, где проживало свыше 10 тыс. лично свободных крестьян, существовала нижняя расправа, подчинявшаяся верхней расправе. В уездные судебные учреждения судьи и заседатели избирались из представителей сословия, делами которого ведали, правительство назначало только председателя нижней расправы. При каждом городском магистрате был учрежден сиротский суд, занимавшийся делами вдов и малолетних сирот горожан. Роль органов надзора в каждой губернии выполняли губернские прокуроры и их помощники - уголовные и гражданские стряпчие. Губернскому прокурору подчинялись прокуроры при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе, а также уездный стряпчий, выполнявший обязанности прокурора в уезде.

2.8 Дворянское самоуправление

В своей внутренней политике Екатерина II ориентировалась прежде всего на дворянство, и уже в первые годы ее правления закладываются основы самоуправления этого сословия. При подготовке к созыву Уложенной комиссии в 1766 г. дворянам каждого уезда было предписано избирать на два года уездного предводителя для руководства выборами депутатов в Комиссию и на случай каких-либо других требований со стороны верховной власти. Реформа 1775 г. увеличила влияние дворянства на местное управление, дала ему сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному дворянскому собранию. Жалованная грамота дворянству 1785 г. укрепила позиции этого сословия. В ней фиксировались ранее существовавшие права и льготы дворянства: свобода от налогов и телесных наказаний, от государственной службы, право полной собственности на землю и крепостных, право быть судимыми только равными себе и пр. Жалованная грамота дала дворянству также некоторые новые привилегии, в частности, запрещалась конфискация имений дворян за уголовные преступления, было облегчено получение дворянства и т.д. Помимо этого, в 1785 г. губернскому дворянству, как раньше уездному, как единому целому были предоставлены права юридического лица. В конечном итоге система дворянского управления, сложившаяся в годы правления Екатерины II, имела следующий вид. Раз в три года на уездных и губернских собраниях дворяне выбирали соответственно уездных и губернских дворянских предводителей и других должностных лиц. Избранным мог быть только тот дворянин, чей доход с имения был не ниже 100 руб. в год. Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25-летнего возраста и имевшие офицерский чин. Помимо выборов должностных лиц дворянские собрания решали вопросы, поставленные правительством, а также проблемы, связанные с сословной дисциплиной. Кроме того, собрания имели право представлять свои пожелания губернатору или генерал - губернатору, специально избранная депутация во главе с предводителем дворянства могла обратиться к императрице.

2.9 Городское самоуправление

В 1785 г. была также опубликована Грамота на права и выгоды городам Российской империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам. При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности, Риги. В основе этих уставов было заложено магдебургское (по названию города в Германии), или немецкое, право, сложившееся в эпоху Средневековья на базе завоеванного горожанами права на самоуправление, а также на базе актов, регламентирующих ремесло и торговлю.

Отныне для каждого города обязательным становится герб, который следовало употреблять во всех городовых делах. Было установлено, что герб уездного города должен включать в себя и эмблему губернского города. Все гербы, уже существующие или новые, утверждались самой императрицей. В соответствии с Жалованной грамотой население каждого города было разделено на шесть разрядов. Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представлены, так как имели право отказа от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, Общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу, заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского головы. Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т.е. была исполнительным органом городского самоуправления. Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому шестигласная дума могла обращаться за помощью. Права города как единого целого защищались городским магистратом, который ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без распоряжения правительства не налагались новые подати или повинности.